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　　□本报全媒体记者 王永乐 蒋晓芳 杨之甜 姬姣姣

　　太行苍苍，碧水泱泱。金秋时节，云台山红石峡里流水潺潺，万仙山绝壁长廊晨雾漫漫，红旗渠水沿崖东转，云梦山古军校的战旗迎风哗哗作响。

　　同一脉南太行，分属安阳、鹤壁、新乡、焦作四市与济源产城融合示范区。过去，各地的南太行美景像被一道看不见的“围墙”隔开；如今，一纸协同立法，正把散落的“珍珠”串成链。

　　9月24日，省十四届人大常委会第二十六次会议审查批准了《安阳市南太行山区旅游发展促进条例》《鹤壁市南太行山区旅游发展促进条例》《新乡市南太行山区旅游发展促进条例》《焦作市南太行山区旅游发展促进条例》，自2027年1月1日起同步施行。这是河南首部以山域生态空间为对象的协同立法，也是省域毗邻区域文旅一体化的一次制度破壁。

　　“四市山水相连、人文相依，开展南太行山区旅游协同立法，是深入践行国家区域协调发展战略的具体行动，是服务文旅强省建设、积极融入全国统一大市场的迫切需要。”省人大法制委有关负责同志表示。

　　困局 一山分多市，碎片化困住好风景

　　南太行是华北平原的重要生态屏障，也沉淀着最厚重的中原文脉。资源禀赋虽好，可一直以来“各耕各田”，跨区域协同机制缺位，好风景难以连片成势、转化成好产业。

　　焦作修武云台山镇岸上村，村支书郭军平记得早年的尴尬：“村民天一黑就关门睡觉，民宿盲目翻盖，钱投进去却留不住人。游客跟我说，云台山好看，但看完就走，不知道今晚住哪儿、明天去哪儿。”

　　新乡辉县万仙山郭亮村，明苑楼民宿主人王春莲指着岩壁凿痕说：“我父亲当年凿洞时牺牲了，他们用5年靠钢钎凿出了郭亮洞。可前些年挂壁公路火了，配套没跟上——外地导游带团从焦作过来，接驳算不好、票务不互通，半数被劝退。”

　　鹤壁云梦山景区讲解员张珍感触尤深：“我们演‘鬼谷子’和他的学生‘孙膑’‘苏秦’，游客觉得新鲜。可常有游客问我，看完云梦山接下来去哪儿？我推荐周边景区，比如辛村遗址、淇河、五岩山，但各是各的旅游路线，游客大多当天来回，过夜率上不去。”

　　安阳林州庙荒村老党员刘明生，2018年带头开“红家乐”：“红旗渠水从门口过，可过去游客看完渠就走，不进村子。守着红色IP，却变不成碗里的饭。”

　　这些尴尬并非孤例，更深的问题在治理层面：生态保护红线各定各的，市场监管各查各的，品牌营销各喊各的。四市文旅部门调研梳理出了南太行文旅提质发展目前面临着“资源整合不足、规划统筹不够、业态融合不深、公共服务短板、跨域执法难”五道坎。

　　“一座山分属多市，行政分割、各自为战，资源开发碎片化。”鹤壁市人大法制委调研笔记里的这句话，道破症结。

　　破局 一法定四市，法治重划边界不破山

　　困局之下，解决方向逐渐清晰：破壁，不是把四市合并，而是用法治重划“边界”——边界还在，规则要打通。

　　2025年8月起，五地人大先后在新乡、焦作、鹤壁召开四次协同立法座谈会。新乡市人大常委会相关负责人说：“先立共识，再留个性。法规名称、章节、协同条款，逐字通稿。”

　　四市条例结构高度一致：总则、跨区域协作、规划建设、业态培育、服务保障、监督管理、附则。第二章“跨区域协作”是共同心脏——规划协同、交通一体、线路共建、一码通年票、信用联合惩戒、跨域救援、协同执法、人大联动监督，全部被写进法条。

　　需要注意的是，立法主体为安阳、鹤壁、新乡、焦作四市，但协同事项覆盖五地——济源虽不制定条例，但以重大事项决定加入协同机制，故协调机制、联合执法、应急救援等事项均按五地运作。

　　“立法要解决的，是市场解决不了、单个城市解决不好的事。”安阳市人大常委会调研组在林州调研时说，“跨市直通车、山地救援、客流预警、投诉互认，必须靠制度供给。”

　　以安阳为例，《条例》共七章五十四条，明确适用范围覆盖林州市、殷都区、龙安区，专设跨区域协作章节，要求市政府会同鹤壁、新乡、焦作、济源建立协调工作机制。未来五地将逐步实现旅游一码通、年票一卡通；统一编制南太行山区特产名录；建立跨区域旅游安全救援和山地户外探险救援救助机制，重点针对山洪、地质灾害、森林火灾等风险开展协同应急演练。司法机关还将协同预防和惩治破坏旅游资源、生态环境、文物等违法犯罪活动。

　　针对过去从云台山到宝泉，导航绕、公交断、标识乱的现象，条例明确“推动旅游交通一体化，开通直通车”。针对过去“出事归出事市管”的状况，条例建立跨区域突发事件协同应急预案。针对旅游市场乱象，五地还将开展联合执法，依法查处虚假宣传、强买强卖、不合理低价游等违法行为。

　　“美美与共，是协同的底色。”省人大常委会法工委副主任鲁春霞说。

　　但“共”不等于“同质”。立法同时留白，让各市立足当地禀赋走差异化发展路径：安阳深耕历史研学、发力低空经济，鹤壁讲活诗经商卫、做强中医药，新乡做优山水户外、叫响攀岩徒步，焦作融汇太极怀药、创新沉浸式演艺。

　　布局 从纸上到山上，落地如何不走空

　　条例自2027年1月1日起施行，距真正在山间“活起来”还有过渡期。立法完成只是第一步，落地才是关键考题。

　　省人大法制委主任委员袁永新指出，推进南太行山区旅游协同立法，是贯彻落实党中央决策部署、服务全省发展大局的一项创新性法治实践。“协同立法不是立法秀，是让游客少跑腿、资源多说话、群众多增收。”袁永新强调，法规出台只是起点，要把立法优势转化为协同效能。

　　河南师范大学旅游发展与规划设计研究中心主任刘英基表示：“这次立法兼顾‘美美与共’和‘各美其美’，从制度上破行政边界、避同质化。但落地要健全跨市常态化机制，打通交通堵点，统筹生态与开发边界，加快串联资源、塑造公共品牌、探索利益共享。这几道题不答好，法条就还是纸上文字。”

　　河南师范大学法学院党委书记于庆生则从制度层面剖析了更深层的突破：南太行四市协同立法，是立法法第八十三条确立区域协同立法制度后，河南在文旅领域的一次完整实践。他认为最实质的突破，是把跨区域协作从“协议约束”提升为“法律义务”，四部条例第二章通篇采用“应当会同”的义务性规范，而非倡导性语言，让各地的交通互联、联合推介、协同执法从“可以做”变成“必须做”。“促进型立法”不等于软立法，经费入预算、民宿审批不得增设限制、政府报告须含旅游工作，三处硬约束直指政府自身。司法协同与人大联动监督入法，可以补上跨市监督盲区，让“必须做”真正有据可依、有责可追。

　　在落地路径上，四市条例已画出差异化蓝图：安阳将以殷墟、红旗渠为核心，统筹全域旅游，开发红色传承、国防教育、石窟文化等研学产品，依托林虑山国际滑翔基地发展低空旅游业态；鹤壁将依托云梦山、五岩山、淇河，串起诗经商卫与中医药研学线；新乡明确攀岩、溯溪、徒步营地、万仙山国家攀岩公园、郭亮挂壁研学一并入链；焦作将把云台山、青天河、神农山与沿山民宿纳入跨市年票，打磨“云台山+太极怀药”产品。

　　按照条例，五地将统一动作：联合推“太行山水+红色+研学+低空”跨市精品线，互为客源地；智慧旅游一体化，预约、支付、核销、预警一平台；失信联合惩戒，投诉跨市互认；山地救援、地灾预警、应急演练五地联动；共同设计“南太行”整体形象标识，在高铁站、高速服务区统一展示。

　　在新乡学院管理学院副教授姜莉看来，旅游业具有综合性强、关联度大、带动性广的特征，具有率先打破行政、行业、产业和市场壁垒，促进协同发展的先天优势，能够在区域协同发展战略中充分发挥杠杆作用。

　　美好的憧憬已在山间悄然生长。初冬清晨，万仙山绝壁长廊上，郑州游客李女士发朋友圈：“一路走来，云台山的红石碧水还萦绕在心头，郭亮的绝壁长廊让人惊叹不已，而前方林州的红旗渠仍在招手，只觉得南太行处处是景、步步牵人，恨不得把这绵延山水一次看个够、玩个透。盼着将来能一张票通玩南太行，不用再分段做攻略。”

　　同一时刻，云梦山“鬼谷子”收起棋盘，林虑山滑翔伞正起飞，岸上村太极晨课钟声敲响。

　　南太行的叙事正在改写：不是四市分山而治，而是一座山、一家亲、一盘棋。

　　“打破地域围墙，客源互送、市场共拓，让好风景变好产业。”这是四市文旅人的共识，也是协同立法要回答的终极命题。

　　山还是那座山，但翻山越岭的路，从此有了法治铺就的基石。